财税公益诉讼促进财税机关依法履职专家呼吁建立纳税人诉讼制度

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　　通过纳税人诉讼制度,可以进一步强化对政府收支行为的监督,特别是对政府滥用财政资金、违法或不合理使用财政资金行为进行监督。

　　□法制日报全媒体记者张维

　　因未履行法定职责,被检察机关诉诸于法院的财税部门已非个例。

　　“自行政公益诉讼制度确立以来,财税领域的行政公益诉讼案件相应增多,这对财政税务机关的依法行政与谨慎履职提出了更高的要求。”在近日由中国法学会财税法学研究会主办、首都经济贸易大学承办的财税公益诉讼研讨会上,国家法官学院副院长李晓民教授说。

　　据了解,通常而言,在提起行政公益诉讼之时,相关违法已经造成环境资源严重破坏、国有财产大额流失的严重后果,即便行政机关履行法定职责,采取补救措施也很难达到治理效果,追回相关财产。这意味着财税机关的依法行政必须落到实处,以尽可能做到防患于未然。

　　公司欠缴数十万税款

　　兰州税务局成为被告

　　国家税务总局兰州市税务局就曾当过行政公益诉讼的被告。

　　1999年,恒基公司开发“恒基大厦”项目,自2001年开始对外销售,截至2007年,共计完成销售收入4242.17万元,应当上缴营业税212万元,但恒基公司只缴纳了营业税款68.26万元。

　　兰州市城关区人民检察院为此发出检察建议。但其后,恒基公司欠缴的税款仍未追回,“国有资产仍处于流失状态,该局怠于行使职责”,城关区检察院说。

　　为此,城关区检察院于2018年3月5日,向兰州铁路运输法院提起行政公益诉讼,起诉被告国家税务总局兰州市税务局不履行法定职责,提出两项诉讼请求。

　　这两项诉讼请求分别为:依法确认被告兰州市税务局的行政不作为行为违法；依法判令兰州市税务局依法行使行政管理职权,对第三人恒基公司欠缴的税款依法予以追缴。

　　当然,兰州市税务局并非毫无作为。一个值得注意的细节是,2007年因恒基公司未及时申报、足额缴纳税款,兰州市税务局曾对其作出罚款决定,并发出催缴税款通知。经催缴,恒基公司缴纳了营业税款21.45万元,仍未缴清欠缴的营业税款。

　　根据《中华人民共和国税收征收管理法》相关规定,税务机关有权检查纳税人的账簿及纳税情况,发现纳税人没有按期缴纳税款的,税务机关应当责令限期缴纳,并加收滞纳金。逾期仍未缴纳的,经县以上税务局(分局)局长批准,税务机关可以采取强制执行措施,查封、扣押、拍卖、变卖其财产抵缴税款,或者从其在银行、金融机构的存款中扣缴税款。对于纳税人不进行纳税申报,不缴或者少缴应纳税款的,由税务机关追缴税款、滞纳金,并处罚款。

　　“根据上述法律规定,被告仅实施催缴、罚款的措施,未全面行使行政职权,采取法定措施,致使国家税款未及时足额征收到位,造成国有资产损失,其行为违反了税法的相关规定,构成不履行法定职责。”兰州铁路运输法院法官李志霞在研讨会上说。李志霞正是这一案件的主审法官。

　　法院最终在判决中认定兰州市税务局未全面履行法定职责的行为违反了税法的相关规定,判决兰州市税务局履行法定职责,在判决生效之日起90日内将恒基公司欠缴的营业税款追缴到位。

　　这一案件在业内产生极大影响,于2018年底入选中国法学会财税法学研究会等单位评选的首届十大年度影响力税务司法审判案例。

　　国有财产认定存争议

　　税款财政资金或有别

　　行政公益诉讼正在成为倒逼政府部门依法行政的一个重要方式。

　　2015年7月,全国人民代表大会常务委员会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》),授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。

　　《决定》明确试点工作必须“促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益”。

　　2017年,新修订的行政诉讼法在第二十五条增加一款,作为第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

　　有助于促进依法行政行为的行政公益诉讼案件情况如何,不妨将作为公益诉讼试点之一的甘肃作为一个观察点。上述案件的审理法院——甘肃铁路运输法院行政庭庭长张惠娇介绍说,自2016年3月1日以来,甘肃铁路运输法院共受理各类行政公益诉讼案件16件,其中环境资源案件13件(涉及土地、河道、林地、环保等),财税类案件3件。

　　多位与会专家提及,财税类公益诉讼案件中,往往涉及对国有财产的认定。比如,上述案件中,恒基公司欠缴的营业税款是否属于《行政诉讼法》第二十五条第四款规定的国有财产保护范围,是需要弄清楚的首要问题。“财税是否属于我们的国有财产的范围,如何来界定国有财产,财税这块算不算公益诉讼的范围,目前在学术上还有争论,上述案例就具有典型意义。”中国法学会财税法学研究会秘书长、首都经贸大学法学院教授周序中说。

　　张惠娇认为,国有财产是指国家所有的一切财产和财产权利的总和,是国家所有权的客体。具体而言,国有财产包括国家依法或者依权力取得和认定的财产,国家资本金及其收益所形成的财产,国家向行政事业单位拨入经费形成的财产,对企业减税、免税和退税等形成的资产以及接受捐赠、国际援助等所形成的财产。国家是国有资产所有权的唯一主体。那么,依据国家法律取得的应属于国家所有的财产均属于国有财产。

　　就上述案件而言,税务机关作为国家法定的税收征管部门,具有依据《中华人民共和国税收征收管理法》的相关规定,向纳税相对人征收营业税,所征税款属于国有财产。

　　中国政法大学教授、中国财税法学研究副会长施正文则认为,能否从将税款纳入国有财产的范围,是需要考量的。国有财产在他看来是有形的或者是政府已经取得的财产。税款显然不能算已经取得的财产,财政资金则可以。在施正文看来,税款是一种公共财产,其与国有财产还是不一样的。

　　赋予纳税人诉讼权利

　　加强对政府收支监督

　　值得注意的是,包括财税公益诉讼在内的行政公益诉讼也面临诸多困境。

　　张惠娇说,行政公益诉讼的违法行为及线索极具隐蔽性,不易被发现。有相当一部分案件系检察机关在办理刑事案件中发现的违法线索,还有个别案件系检察机关从新闻报道、举报中发现。

　　更大的问题在于检察机关发现违法行为时,已造成严重后果。“从我院审理的16件行政公益诉讼中反映出,至检察机关发现违法行为、发出检察建议、提起诉讼时,违法行为均已造成环境资源严重破坏、国有财产大额流失的后果。”张惠娇说。

　　违法后果恢复、纠正难,也是在这些行政公益诉讼中发现的问题。行政公益诉讼经法院审理后,判决行政机关履行法定职责,采取补救措施,恢复被破坏的环境、追回流失的国有财产,但治理、追回难度大。张惠娇介绍说,在上述案件中,恒基公司营业执照已被吊销,已多年未营业,公司也无财产可供扣税,税务机关追回欠缴税款难度大。

　　张惠娇同时提及,检察机关在被告完全履行职责,已实现了公益诉讼的目的,但有些检察机关坚持不撤诉,浪费司法资源,继续开庭进行判决。此外,行政公益诉讼的执行问题应如何落实,也有待研究。

　　中国社会科学院研究员滕祥志认为,财政领域的行政公益诉讼还是需要更多一些,这将对我们的依法治国形成一个巨大的贡献,起到有力的推动作用。

　　施正文认为,我们现在的财税行政公益诉讼还不能代替纳税人诉讼,可以将其看做一种不成熟的纳税人诉讼,“我们还有必要使这种初级阶段的纳税人诉讼逐步推向高级阶段,向现代纳税人诉讼制度发展,也就是说,我们将来逐步要赋予纳税人以个人名义(当然纳税人也是社会公益的代表),来提起财税行政公益诉讼。”

　　通过纳税人诉讼制度,可以进一步彰显对政府收支行为的监督,特别是对政府滥用财政资金、违法或不合理地使用财政资金行为进行监督。“不仅政府钱要花得合法,而且要花得有效。”在施正文的设想中,纳税人诉讼制度将来可以配合审计制度、预算制度等形成“三大风暴”,使我国的社会公共利益得到更好保护,推进法治国家的建设。